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2024中国城市规划年会于9月7-9日在合肥召开。期间，以“空间用途管制如何‘软硬兼施’？”为主题的规划年会学术对线日成功举行，本场学术对话由中国城市规划学会国外城市规划分会联合北京清华同衡规划设计研究院有限公司共同举办。会议邀请来自学界、企业界、规划届的嘉宾共聚一堂，就如何实现空间用途管制制度战略性引领和刚性管控的双向价值发挥展开研讨，通过对中外趋势的发展研判和规划实践的互鉴，激发不同的观点碰撞和思辨，探讨面向未来的更为前瞻有效的应对策略。
会议由学会理事、国外城市规划分会主任委员、清华大学建筑学院教授谭纵波，学会国外城市规划分会委员、清华同衡规划设计研究院总工程师张险峰主持。日本工程院外籍院士、福州大学建筑与城乡规划学院院长、教授沈振江，学会常务理事、住房与社区规划专委会主任委员、清华同衡规划设计研究院院长袁昕作引言报告。
在学术对话环节，学会副理事长、全国工程勘察设计大师孙一民，Professor of Meiji Gakuin University Tokyo Japan鍛冶智也，学会常务理事、北京市城市规划设计研究院院长石晓冬，学会理事、国外城市规划分会秘书长、中国城市规划设计研究院深圳分院院长方煜，新加坡邦城规划顾问有限公司(SCP)中国区执行董事、邦城规划顾问（苏州工业园区）有限公司董事长陈启宁，学会常务理事、国外城市规划分会副主任委员、武汉大学城市设计学院院长李志刚，学会国外城市规划分会副主任委员、中国生态城市研究院常务副院长、浙江大学城乡发展与规划创新研究中心主任沈磊，学会规划实施分会委员、杭州市政协城市建设和人口资源环境委员会原主任何明俊，学会国外城市规划分会副主任委员、清华大学建筑学院教授刘健，学会规划实施分会委员、深圳市城市规划协会副会长兼学/协会秘书长赵迎雪，学会理事、国外城市规划分会委员、深圳大学教授杨晓春等嘉宾围绕会议主题进行分享与对话。
沈振江围绕国土空间用途管制的理论与实践，从不同视角探讨了空间管制中的“软硬兼施”策略，涉及土地产权、市场波动、战略引领与刚性管控。通过对比大陆法系与海洋法系国家在空间规划上的不同，揭示了各国在土地产权观念、法规边界、政策灵活性及规划实施上的差异。大陆法系国家如日本，强调土地边界的明确划分和刚性管控，而海洋法系国家如英国、美国，则更注重土地资源的公共性和城乡融合。他还提到，我国国土空间规划正逐步完善法规边界，同时需结合政策灵活性和经济发展需求进行战略引领。通过政策、法规与规划的协同作用，实现对国土空间的有效管控，促进经济社会的可持续发展。最后他指出，规划需反映经济发展需求，法规则保持公平性，共同构成国土空间用途管制的基石。
在学术对话环节，与会嘉宾围绕“基于中外土地产权制度的不同，空间用途管制如何有的放矢的应对市场过度波动？以及中外空间管制制度如何更好的处理战略引领和刚性管控的关系？”两个议题展开讨论。
鍛冶智也从土地私有权、规划土地和空间三部分对日本的现状进行了简要阐释。他指出，因为私有权利非常重要，所以核心是所有权人怎么达成一致。整个日本国土面积只有4%有城市规划的管控，而剩下的96%没有，存在很多浪费的空间，规划体系还存在诸多问题。
石晓冬认为，规划中的用途管制是一种干预，需坚持正向引导以促发展，同时需注意政策滞后与环境变化，适时调整以避免矛盾。干预应分层嵌套，避免一刀切，确保各层权利与责任明确。同时，管制需软硬兼施，结合控制与调节，以适应经济社会发展需求。善适应的政策规则调整和管制要与规划的初心、规划的理想结合，灵活调整政策规则，实现良法善施，是全做好周期规划管理的关键。
方煜指出，空间用途管制面对着不同产权与新需求的挑战，尤其是在中国40年快速城市化进程中是以城乡关系为主体的，与发达国家相比，城市内部质量与动力面临缺失。城市空间当前痛点是存量空间错位，表现在工业转移与商业过剩、房地产待盘活存量大。他总结深圳经验对软硬协同的三点启示：流域环境治理与功能重塑、闲置工业园统筹与科技产业发展、以及低效用地疏解引领都市化结构优化。针对产权差异、未来发展不确定性与实施中的精准匹配，空间用途管制需深入思考与调整。
陈启宁认为，规划要顺应时代发展不断完善，土地用途变更和市场应对都可以通过动态规划体系和法治动态化体系来保障。他介绍到，新加坡通过分层地契法案细化土地产权，在土地契约利用和垂直发展方面的法治经验值得借鉴，此外实行严格的规划许可制度，确保发展有序。苏州工业园区的建设借鉴了新加坡的经验，并结合多种法系优势，但国土空间规划与法治化建设仍需完善。总结而言，需精确定义空间属性，建立动态用途管制体系，并优化管理机构执行方式。
李志刚谈到规划及管制供给的有限性与现实复杂性间的张力，反映在中央强化的空间管制与地方传统增长机器间的持续磨合。地方承受着刚性政策的重压，既有软性需求也需硬性支持。在国空实施背景下，地方对刚性管控感受强烈，尤其是三区三线政策下诉求众多。他结合武汉经验提出几点思考：一是农田管理制度需考虑地方自主性与经济建设需求；二是市场发展不顺，需考虑兼容性和弹性管制；三是城市内部市场变化和功能协调。据此，呼吁在不同层级和尺度的管制主体间进行更充分多样的协商。
学会副理事长，全国工程勘察设计大师，华南理工大学教授、华中科技大学建筑城规学院学术院长
孙一民强调城市设计“软硬兼施”的管制与引导，应以公共利益为核心，培育城市多样性，反对僵化的为管制而管制。在广州琶洲CBD，城市设计导则通过土地交易合同纳入法律体系，一方面固化管理条例，另一方面，在此基础上，以拓展公共利益、环境效益最大化为目标，不仅“软硬兼施”，甚至“威逼利诱”。他提到，广州近代的骑楼街是空间用途管制“软硬兼施”的结果，但在现代土地管理体系下难以实施，琶洲CBD创新城市设计并在总师制度的维护下，实施了骑楼和二层连廊的立体体系，提供更好的空间服务市民。并呼吁，空间管制应明确目的和体制目标，保护文化与历史传承，同时适应高质量发展，以公共利益和生态效益为目标。无论颗粒度大小，管理与引导都应朝此方向努力。
在自由提问环节，现场观众和与会专家还围绕空间用途管制与城市规划的关系、规划与管制的协调、以及国土空间规划中有效工具的使用等问题展开了探讨。张勤提出管制与规划脱节的问题，陈启宁以苏州工业园区为例，强调规划的严肃性和权威性，指出规划管理应保持及时更新以适应变化。沈振江区分了规划与管制的概念，认为规划应反映经济社会发展，而管制是法律文本的管理办法。谭纵波提出规划、政策和法规应在法规基础上进行，而用途管制的边界和定义是关键问题。
袁昕围绕空间规划与管制中的问题，探讨了几个关键关系。首先，强调目标与手段的关系，指出管制是手段，发展才是目标，不能本末倒置。其次，探讨了权利与责任的关系，强调管制应赋能经济发展，而非为管制而管制。接着，分析了软硬兼施的必要性，指出计划性的刚性与市场性的柔性需平衡。此外，还讨论了管制的精准与模糊、政策工具的死与活的关系，以及精准管理在不同尺度下的挑战。他进一步提出城市存量时代空间用途与土地用途的区别，强调三维空间管理的重要性。最后，讨论了谁来管和怎么管的问题，特别是面对市场变化时，需采取柔性手段适应新发展需求。整体上，报告倡导在共治共享的基础上，通过软硬兼施、刚柔相济的方式，持续优化国土空间格局，促进经济社会发展。
在学术对话环节，与会嘉宾围绕“进入存量发展和经济转型时代，空间用途管制应如何鼓励市场主体发挥更大作用？以及进入详细规划阶段，空间用途管制制度应如何在微观层面发挥协调博弈作用？”两个议题展开讨论。
沈磊结合实际工作围绕空间管制中“软硬兼施、刚弹并济”的议题进行分享。他以天津和嘉兴为例，说明控规调整频繁，市场与规划脱节的问题。强调规划作为公共政策，需具备管理属性，既要刚性保障城市底线和重大资源，也要弹性适应市场变化。提出控规应区分刚性和弹性指标，如红线等需严格刚性，而密度等可灵活调整。他建议，规划编制方法应刚弹结合，如天津的“一控规两导则”模式，将技术导则与市场变化相结合。还提到规划体系需适应不同层面需求，如国家层面管规则，城市层面管发展。最后，他呼吁优化规划组织和管理方法，以实现软硬、刚弹的有机结合。
何明俊分享了关于规划管理的深入见解，主要涵盖用途管制、管制模式及控规模式的未来方向。他强调用途管制的历史渊源及重要性，指出其从个体主义向集体主义方法论的转变。在管制模式上，他分析了美国严格规则、英国自由裁量、香港法定图则及市民控制四种模式，并指出各自优缺点，特别是公平性与权利形成问题。针对中国现状，他回顾了从自由裁量到严格规则的转变过程，并指出当前控规面临的问题，如项目批复难、规划修改频繁等。他呼吁建立更完善的制度来解决刚性与弹性的平衡问题，提出立法保障刚性，同时通过程序规则控制弹性，确保规划管理的公正与效率。
刘健分享了对空间用途管制的几点思考。她强调，空间用途管制应涵盖土地和建筑，两者缺一不可。其次，用途管制应基于市场经济规律，尊重产权，实现利益共享和风险共担。第三，空间用途管制是一个复杂的治理体系，涉及多个方面。法国“软硬兼施“策略体现在，国家层面制定硬性底线标准，具体实施则留给地方根据实际情况调整。她建议在存量背景下，应尊重市场原则，鼓励市场参与，并重视公共利益优先。提高管控的实施性，细化地块划分，引入运营思维，以应对未来土地和房屋的用途转变。
赵迎雪分享了其多年规划项目经验，特别是在深圳法定图则委员会的工作体会，讨论了空间用途管制的实践和挑战，详细阐述了规划中的“刚柔并济”：刚性要素如城市安全、历史文化等绝不让步；而弹性调整则基于市场变化、权益平衡及标准规范更新。她提出，规划需应对复杂情况，制度保障尤为关键，包括规划体系的完善、控规编制方法的改进及相关科学民主决策制度的建立等。最后，她强调了在动态变化中不断调整优化政策、体制机制的重要性，以应对新发展阶段的挑战。
杨晓春强调了空间用途管制的精细化原则，认为无论是软性还是硬性管制，都需要精细化的规则、方法和标准。她提出分层次、分类别、分先后、分尺度的管理思路，认为非建设用地管控应向未来方向转变，并举例骑楼街说明公共利益实现的刚性手段与前置规则的重要性。同时，提到深圳规划实践中的精细化要求，如通过算法和法定图则控制弹性空间，强调刚性边界控制弹性。最后，进一步讨论了管控方法的规则性和依法行政的必要性，反对简单取消规划许可证以免陷入管理僵化，倡导在规则化中保持弹性控制的余量。
自由提问环节，现场观众和与会专家还围绕如何在空间用途管制中平衡“软”与“硬”的策略、确定管控的软硬程度以及实施过程中的方法和价值认识等问题展开了探讨。沈磊提出了在总体规划、控制性规划和详细规划中落实刚性原则的必要性，并强调了在不同层面上应有不同的刚性内容。袁昕从规划实施的角度讨论了规则的制定和执行，以及如何适应市场和人的需求变化。何明俊讨论了规划管理部门的自由裁量权问题，以及在实践中如何平衡刚性规定与弹性操作。专家们认为，规划的自由裁量权应适度，既要避免过于僵化，也要防止滥用，确保规划的公平性、公正性和透明性。
张险峰在会议总结中强调，空间管控是国土空间规划改革的关键部分，涉及用地性质、功能、形态及经济技术指标，是一个系统而多层次的过程。会议上半场聚焦于概念和国际经验，下半场则深入探讨了控规改革和存量时代的具体做法。他认为，这些讨论将随社会经济、科技进步及治理能力的变化而持续演变。不同地区的发展阶段、治理水平和特殊差异性将导致管控软硬程度的不同，因此需要更多思考和讨论。会议的最后，对所有与会专家及学者表示感谢。
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